SECTION OFPRA / CRR
Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides
Commission des Recours des Réfugiés

Fontenay sous Bois le 15 octobre 2007

Mesdames, Messieurs les parlementaires,

Nous, personnels de l’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) et de la Commission des Recours des Réfugiés (CRR) regroupés en un collectif rassemblant les syndicats CGT et ASYL, vous interpellons au sujet du projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile.

Si d’autres que nous, associations bien entendu, mais aussi responsables politiques de tous bords, adeptes de la libre pensée comme représentants des principaux cultes en France, ont fait connaître leur désaccord sur ces questions, c’est en tant que praticiens et techniciens attachés à la préservation du droit d’asile mais aussi en tant qu’agents de l’Etat, contractuels et fonctionnaires, soucieux de la bonne marche du Service public, que nous souhaitons aujourd’hui vous faire part de notre plus vive inquiétude quant à plusieurs dispositions figurant dans le texte, tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale.

Le texte soumis à votre Commission contient deux dispositions qui, si elles étaient adoptées, porteraient atteinte à l’exercice effectif du droit d’asile : la réduction à 15 jours du délai de recours devant la CRR (article 9ter du projet de loi – amendement 69) et l’instauration d’un délai de recours suspensif de vingt-quatre heures en zone d’attente (article 6 du projet de loi).

1. La réduction du délai de recours devant la CRR

Les motifs avancés par les rédacteurs de l’amendement n°69 pour diviser par deux le délai de recours auprès de la CRR ne nous semblent pas pertinents, et ce pour plusieurs raisons :

→ concernant l’argument tenant à la durée globale de la procédure et au coût de celle-ci pour l’Etat

Le fait qu’un demandeur d’asile puisse exercer son droit de recours dans un délai d’un mois ou de 15 jours n’a qu’une incidence réduite sur la durée moyenne de traitement des demandes d’asile qui, comme l’indiquent les auteurs de l’amendement, MM. Mariani et Cochet, s’élève aujourd'hui à 14 mois. Autrement dit, la réduction de ce délai à 15 jours serait dérisoire du point de vue de la durée totale de la procédure, qui dépend d’abord des moyens alloués à l’OFPRA et à la CRR.

En effet, ce sont les recrutements massifs de personnel en 1990 à l’OFPRA et à la CRR, puis entre 2001 et 2005 notamment, qui ont eu un effet mécanique sur la réduction de la durée globale des procédures et donc, pour l’Etat, sur le coût afférent. C’est bien l’inadéquation entre l'évolution de la demande et les moyens mis à disposition de l’OFPRA et de la CRR qui a été la cause de l'allongement des délais de traitement et a entraîné une augmentation des dépenses publiques.

→ concernant l’atteinte à l’effectivité du recours

Le délai de recours de droit commun auprès des juridictions administratives est de deux mois, contre un mois seulement devant la CRR. Le projet de loi propose de réduire ce délai de moitié, tendant ainsi à renforcer le caractère dérogatoire de la procédure, ce qui pose tout de même un problème sur le plan des principes et porte incontestablement atteinte à l’effectivité du droit de recours.

En effet, le recours doit obligatoirement être rédigé en langue française sous peine d’irrecevabilité, ce qui constitue évidemment une difficulté pour des demandeurs d’asile rarement au fait de la procédure et de leurs droits, en général non francophones et pas toujours alphabétisés. Rappelons que seule une minorité de demandeurs d’asile est accueilli en Centre d’Accueil pour Demandeur d’Asile (CADA) et bénéficie ainsi d’une assistance qui leur permet notamment de comprendre les motifs de la décision qui leur est opposée, de prendre connaissance des éléments de la procédure et d’avoir accès à un traducteur aux frais du CADA. On soulignera à cet égard que l’article 10 de la Directive européenne du 1er décembre 2005 (2005/85/CE) sur les normes minimales de procédure en matière d’asile prévoit que tous les demandeurs d’asile soient « informés, dans une langue dont il est raisonnable de supposer qu’ils la comprennent, de la procédure à suivre et de leurs droits et obligations au cours de la procédure ainsi que des conséquences que pourrait avoir le non-respect de leurs obligations ou le refus de coopérer avec les autorités ». Ce n’est toujours pas le cas en France…

Tous les autres demandeurs d’asile qui ont fait l’objet d’une décision de rejet de l’OFPRA, devraient, seuls et à leurs frais présenter dans un délai qui serait réduit à 15 jours, un recours rédigé en langue française. L'allocation temporaire d'attente (ATA) qui leur est allouée (environ 10 €/jour pour un demandeur d’asile célibataire, quand il s’est vu délivrer une autorisation provisoire de séjour) paraît bien insuffisante à cet égard.

De plus, depuis la réforme de 2003, le demandeur d’asile, doit dans son recours non seulement exposer les raisons qui ne lui permettent pas de rentrer dans son pays d’origine (logique du plein contentieux qui s’applique devant la CRR depuis 1952) mais également faire valoir un « élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l’Office » (article R. 733-16 du CESEDA). Quelle proportion de Français est à même de comprendre, sans assistance, la portée juridique de cette disposition et son interprétation jurisprudentielle ?

Enfin, la directive « Procédure » de 2005 prévoit également que « les États membres veillent à ce que les demandeurs puissent avoir accès au rapport suffisamment tôt pour leur permettre de préparer et d’introduire un recours dans les délais ». Or il serait matériellement impossible, notamment compte tenu des délais d’acheminement postal, que les comptes rendus d'entretiens et le détail des motivations au fond puissent être obtenus auprès de l’OFPRA par les demandeurs d’asile dans un temps aussi court pour pouvoir préparer leurs recours. Ainsi, nombre de recours se verraient rejetés par ordonnance pour insuffisance de motivation ou pour forclusion.

→ concernant la comparaison avec les pays européens

« On peut, certes, faire référence aux dispositions en vigueur dans d’autres pays, mais la Déclaration des droits de l’Homme de 1789 a été rédigée en France, et nulle part ailleurs » ! (extrait de l’intervention à l’Assemblée nationale de M. Etienne Pinte, député UMP des Yvelines, lors de la séance du 19 septembre 2007).

Selon l’amendement présenté, « la réduction de moitié du délai apparaît raisonnable, puisque la plupart des pays européens retiennent déjà un délai de 15 jours ». Cette comparaison avec certains pays européens qui ont des délais de recours à 15 voire 10 jours nous paraît pour le moins contestable. Comme nous l’avons rappelé précédemment, nombre de demandeurs d’asile en France ne sont pas hébergés en centre d’accueil et ne disposent d’aucune forme d’assistance sociale et juridique, ni d’interprète. Or, dans les pays européens cités (Royaume-Uni et Allemagne notamment), les demandeurs d’asile sont pris en charge par des centres d’accueil où ils bénéficient de toutes les structures d’aide nécessaires pour effectuer leurs démarches. C’est en toute connaissance de cause qu’en octobre 2005 la Commission d’enquête sur l’immigration clandestine avait rejeté les comparaisons avec certains États membres de l’Union européenne « surtout en raison du caractère largement artificiel de telles comparaisons, notamment avec les pays dont les traditions procédurales diffèrent de l’exigence française de présentation de recours écrits et argumentés ».

→ des conséquences contraires aux objectifs

La réduction du délai aurait pour effet de multiplier les demandes irrecevables rejetées par ordonnance devant la CRR par un juge unique (forclusions, recours en langue étrangère, absence d’élément sérieux…), donc de priver les demandeurs d’un nouvel examen au fond de leur dossier avec, à ce stade, toutes les garanties offertes par cette juridiction (caractère écrit et contradictoire de la procédure, étude du recours par une formation de jugement collégiale comprenant notamment un juge et un représentant du Haut Commissariat pour les Réfugiés…), et ceci alors que la CRR annule désormais environ 20% des décisions de l’OFPRA.

La conséquence inévitable serait la multiplication des demandes de réexamen à l’OFPRA, majoritairement traitées en procédure prioritaire (PP), à savoir dans un délai de 96 heures, conduisant l’Office à travailler dans l’urgence plus encore qu’il ne le fait déjà (les PP représentent actuellement 40% de la demande). Il en résulterait une augmentation mécanique du flux et du stock de demandes rejetées une première fois par l’OFPRA, puis par la CRR en ordonnance, une nouvelle fois par l’OFPRA en réouverture avant d’être représentées à la CRR pour être cette fois-ci, selon toute vraisemblance, examinées en audience… Il est à craindre que ces complications inutiles et artificielles ne viennent finalement nuire à la mission de service public assignée à ces établissements.

C’est exactement cette logique qui avait conduit la Commission d’enquête sur l’immigration clandestine « [à] renoncer à faire peser sur les demandeurs d’asile la charge de la réduction des délais de procédure, sauf à prendre le risque de paraître leur marchander les moyens de faire valoir leurs droits dans un système juridique complexe ». Et c’est pour cette raison que le Parlement a confirmé le délai d’un mois lors de l’adoption de la précédente loi du 24 juillet 2006. Le ministre Brice Hortefeux a déclaré lors de son discours sur l’asile devant l’organisation Forum réfugiés le 13 septembre à Lyon, vouloir être « pleinement le ministre de l’asile ». Il a précisé : « l’asile a sa finalité propre qui doit être de protéger les personnes qui ne sont plus protégées par leur propre État (…) cela suppose, en tout premier lieu, que le traitement des demandeurs d’asile continue à être amélioré ».

→ un risque de censure

De fait, la réduction du délai de recours en matière d’asile au quart du délai de droit commun encourt une double censure, aussi bien au niveau constitutionnel qu’au niveau européen.

En effet, le droit d’asile étant un principe fondamental de valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel a décidé que « la loi ne peut en réglementer les conditions qu’en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d’autres règles ou principes de valeur constitutionnelle » (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993). Si vous décidiez de diviser par deux le délai de recours auprès de la CRR, le Conseil serait inévitablement conduit à se demander si ce nouveau délai répond à une exigence de valeur constitutionnelle ou s’il vise à rendre le droit d’asile plus effectif. A l’évidence, non.

Enfin, en application de l’article 35 § 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme, la CEDH considère que «[les] recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi, leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues », notamment en matière d’asile. Saisie du délai de 15 jours, la Cour se pencherait également très concrètement sur les conditions matérielles dans lesquelles se trouvent les demandeurs d’asile en France pour apprécier si un tel recours connaît « l’effectivité et l’accessibilité voulues ».

2. Le délai de recours de 24 heures en zone d’attente

Ce même projet de loi, pour se conformer à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de recours suspensif contre les décisions de non admission au titre de l’asile aux frontières, propose d’instituer un recours suspensif qui pourrait être exercé dans un délai de 24h, délai rallongé à 48h par le Sénat.

Au vu des arguments développés dans le précédent chapitre, un délai de 24 heures porterait atteinte à l’effectivité du caractère suspensif du recours. Comment imaginer en effet qu’un demandeur d’asile arrivant en zone d’attente, ignorant une fois encore tout des procédures en vigueur, pourrait-il, eu égard à la complexité de la matière, être en mesure de rédiger son « référé-liberté » s’il ne peut bénéficier d’une assistance juridique ? Le cas échéant, il faudrait envisager la création de permanences associatives et d’avocats fonctionnant vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, dans tous les ports d’entrée en France, pour garantir les droits fondamentaux des intéressés. Et même encore dans une telle situation, un délai de 48 heures ne paraîtrait pas excessif, loin de là, pour permettre la rédaction des requêtes. A cet égard, la France, déjà sanctionnée pour absence de recours suspensif en zone d'attente (arrêt Gebremedhin c/ France du 20/04/2007) s'expose à une nouvelle condamnation de la CEDH, qui rattache l’effectivité des recours à leur caractère suspensif.

Enfin, nous tenons à rappeler que le contrôle juridictionnel sur le fond des décisions de l’administration est une garantie essentielle de l’Etat de droit qu’en votre qualité de parlementaire vous devez défendre.

* * *

Depuis 2003, le droit d’asile a fait l’objet d’une série de mesures destinées à en restreindre l’application (introduction dans la loi du concept de « pays d’origine sûr », détermination par le Conseil d’administration de l’Office d’une liste d’une quinzaine de ces pays qui, loin s’en faut, ne respectent pourtant pas tous les « principes de la liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales » voulus par la loi ; extension au-delà des limites du raisonnable du champ d’application des « procédures prioritaires » ; rejet par ordonnance pour insuffisance de motivation d’un nombre toujours plus important de recours à la CRR…). A trop vouloir que « les demandes d’asile ne soient pas détournées de leur objet », pour reprendre un souci maintes fois exprimé par les pouvoirs publics ces dernières années, il existe un risque de porter atteinte à l’exercice d’un droit auquel nous ne doutions pas que vous soyez attachés. Reconnaître et proclamer un droit a-t-il encore du sens quand l’exercice de celui-ci n’est plus effectif ? C’est pourquoi nous voulons croire que vous aurez la sagesse de revenir sur ces deux dispositions.

Veuillez croire, Mesdames et Messieurs les parlementaires, en l’assurance de notre haute considération.

Syndicat Asyl-Ofpra Crr
Tel. 01 58 68 16 60
E-mail : asyl-ofpra-crr@ofpra.gouv.fr

Collectif des personnels de l’OFPRA et de la CRR Section CGT OFPRA CRR
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